苦苦追求12年 佛山或于今日获得立法权

　　作为珠三角典型的工业城市，佛山产业发达、企业密集，但城市建设和管理也面临很多挑战，“环境保卫战”日益激烈。同样作为历史文化名城，在历史文化保护方面也在寻求更好的保障。若手握地方立法权的“权杖”，佛山会从哪些方面开始筹划立法?

　　佛山苦苦追求立法权12年，今天或许就会得到回报。

　　昨日下午，省人大常委会法工委王波提请省人大常委会审议《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定(草案)》，并在会议上做了草案说明。

　　按照省十二届人大常委会第十七次会议的日程安排，今天下午，这项草案将付会议表决。

　　若获通过，该决定将向社会公布，自公布之日起，佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市可以开始制定地方性法规。

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　　深度探讨

　　承接地方立法权 佛山准备好了吗

　　正选调法律专业公务员，将成立专家顾问团

　　今天若能拿到地方 立 法 权“ 门票”，佛山能否接得住、用得好?最近又为此做了什么准备?

　　[机构设置]

　　新设内司工委法工委专门负责立法

　　今年2月6日闭幕的佛山市第十四届人大五次会议，表决通过了市人大法制委员会组成人员名单。这标志着佛山首个法制委员会(下称“法制委”)成立，为佛山获得地方立法权做好了机构的准备。

　　法制委是人大的专门委员会之一，共有15人，全部从人大代表中产生，主要负责对法规草案进行审议、提出审议意见等。

　　记者梳理发现，市人大法制委组成人员均具有法律专业背景和丰富的法律实践经验。既有来自政府的法律工作人员，也有律师和高校的法律专家。法制委成员中，11位获得法学学士以上学位，其中有5名硕士，3名博士。

　　由于这是佛山首次设立法制委，为加强它的统筹协调力度，法制委主任委员由市人大常委会副主任黄建丰担任。在省人大和其他城市，法制委主任委员一般是由人大常委会副秘书长担任。

　　值得一提的是，作为市人大常委会的常设机构，佛山原来设有法制工作委员会(简称“法工委”)，兼任内务司法工作委员会(简称“内司工委”)的工作。今年4月，佛山另设内司工委，负责常委会对公检法、民政、工青妇等社会团体和仲裁机构的联系监督，以及负责本委业务范围内的法规草案和有关决议、决定事项的调研、起草和审议工作等。法工委的职责变得更“专一”，主要是根据立法规划和各方面提出的立法项目建议，提出年度立法计划草案，在立法过程中对各方提出的草案审议意见进行研究，提出草案修改稿建议稿等。

　　[人员储备]

　　选调公务员 成立专家顾问团

　　记者了解到，为充实内司工委和法工委的人员，市人大常委会正在全市范围内公开选调公务员。公告显示，此次共选调5人，为了立法工作需要，选调人员均要求是法律专业。

　　市人大常委会法工委科长吴成江介绍，佛山还准备聘任一批法制、城建、教科文卫、环保、三农等方面专家，成立立法专家顾问咨询组，作为佛山立法工作的智囊团。

　　法律人才方面，根据佛山市律师协会去年年底公布的佛山市律师业发展白皮书，截至去年11月底，佛山共有律师事务所227家，执业律师2002人。至2013年，佛山硕士、双学士及法律专业本科的律师有1540人。进入2010年后，越来越多具有“博士学位”的律师，成为专职律师的又一中坚力量。

　　一位资深法律人士表示，和广州、深圳相比，佛山对人才的吸引力相对较弱，高校和法律专业设置也没有广州多，但佛山可以凭借临近广州的优势，借用广州的一些高校和专家资源。

　　[立法能力]

　　去兄弟市取经 到省人大跟班学习

　　地方立法对佛山来说是头一回，没有经验。早在2012年，佛山市人大常委会就曾专门组织人员到有地方立法权的城市调研。当时调研组分两队，一队到江浙地区的无锡、温州和宁波，另一队到齐齐哈尔和大同等城市。

　　佛山市人大常委会副秘书长、法工委主任叶雪青介绍，去年7、8月份，佛山再次专门组织人员，到广州、深圳、珠海等有立法权的城市调研取经。

　　今年，市人大常委会法工委派出一名科长专门到省人大进行为期半年的跟班学习，从具体的实践操作里学习如何做好立法工作，回来再“传帮带”，培训指导其他人员。此外，省人大正在举行为期1个月的地方立法培训班，佛山派出市人大常委会和市法制局的4名人员参加，其中就包括法工委主任叶雪青。据其透露，培训班主要学习政治理论，例如十八届三中、四中全会精神，法学理论，以及立法实务等。

　　[立法计划]

　　立法需求调研完成 拟制定立法工作制度

　　佛山获得立法权后的第一批地方性法规会是什么?

　　今年4月，市人大常委会已到各区及住建、交通、环保、文化等职能部门进行立法需求调研，目前调研工作已完成。“意见收集回来后，还要进行充分讨论和论证，征求各方意见，然后才能拟定立法计划。”叶雪青介绍。

　　记者了解到，根据省人大印发的此前对各市的评估报告，各市人大常委会为拟定获得立法权后制定的第一批地方性法规项目，组织开展了立法调研和规范性文件梳理工作。在调研梳理的基础上，各市结合自身经济社会发展需求，提出了各自拟制定的立法项目。佛山当时提出拟制定“三旧改造”、市容卫生、市政设施管理、排污权有偿使用和交易、机动车排气污染防治、工地扬尘整治以及河涌环境保护等方面的地方性法规。但这只是当时省人大来开展评估工作时，佛山提出的一些立法建议，实际的立法计划仍可能会有很大改动。

　　目前拥有地方立法权的城市，都有各自的立法规程，如《广州市地方性法规制定办法》、《汕头市立法条例》等。此前佛山也设想起草一份地方性法规的制定办法。吴成江告诉记者，由于新立法法对设区的市的立法权限并不包括人大制度，因此地方性法规的制定办法将由省里统一规定，佛山不再单立。“我们正着手制定相关的立法工作制度，包括如何进行立法听证论证、征集意见，法制委的议事规则等，目前还在搜集资料和调研阶段。”

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　　立法猜想

　　六大领域立法猜想“首法”会花落谁家?

　　如无意外，佛山今天将和惠州、东莞、中山等8个城市一起，正式获 得 地 方 立 法权，将可对城市建设、城市管理、环境保护、历史文化保护等方面事项，着手制定地方性法规。

　　作为珠三角典型的工业城市，佛山产业发达、企业密集，但城市建设和管理也面临很多挑战，“环境保卫战”日益激烈。同样作为历史文化名城，在历史文化保护方面也在寻求更好的保障。若手握地方立法权的“权杖”，佛山会从哪些方面开始筹划立法?

　　作为佛山的一员，让我们抱着期待的心情一起猜想一下。

　　领域现状及立法需求

　　根据《立法法》，较大的市(包括设区的市)制定地方性法规的权限为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面事项，制定地方性法规”。也就是说，佛山可以在城市建设与管理、环保、历史文化保护三大领域进行立法。

　　那么，这三大领域谁将拔得头筹?

　　在城市建设和管理方面，佛山城市升级三年行动计划刚刚收官，两年延伸计划正在密锣紧鼓推进，将继续深入村居提升城市面貌，进一步推进三旧改造;同时，城市管理问题也日益复杂，需要更强大的保障支持。而这一直是佛山的大热点。

　　而环保方面，作为传统的工业城市，佛山背负着沉重的环境包袱。近年来，佛山纷纷打出“重拳”治气治水，但法治难题却成为困扰。可见，环保问题的立法也相当迫切。

　　历史文化方面，今年佛山重点推进文化升级两年行动计划，对现有的历史文化产物进行提升改造，力度可谓不小。另一方面，缺乏相应法律约束，导致在城市建设过程中，对文物、历史建筑和历史风貌破坏现象时有发生。

　　市委书记屡提环保问题

　　在此前的采访中，市委书记刘悦伦透露，当前比较突出的是环保立法、城市管理立法、食品安全立法以及城市建设中的三旧改造立法。但至于哪些领域优先立法，刘悦伦认为应该坚持问题导向，“这个城市特别需要解决什么问题，哪些方面需要增强法律权威性，我们正在研究这个事情。”

　　值得一提的是，他曾在不同场合多次反映环保的“黑烟车”问题。去年全国“两会”上，他透露因为佛山没有地方立法权，对黑烟车的查处力度不够;而在全省大气污染防治工作会议上，刘悦伦又专门向省里提出，希望珠三角能联防联治。可见环保问题，在主官心中有着不一样的地位。

　　环保领域

　　猜想1环保领域或制定保护条例

　　市环保局介绍，新《环保法》出台后，创设了停产整治、按日计罚等环境执法或行政处罚手段，但同一种行为可能涉及多种执法手段，彼此之间互有冲突，执法人员难以有效抉择。另一方面，环境违法行为的惩罚力度相对较低，且部分环境立法缺位。

　　此外，上位法未能明确具体的环境保护职责分工，基层组织环保责任追究制度缺失，造成重经济指标轻环境保护，甚至无视环境污染，但难以通过法律和行政手段追究环保责任。

　　部分行业标准过于宽松或无排放标准，也不能有效支撑佛山环境治理需求。佛山环境污染问题突出，急切需要更加有力的措施和手段去解决，因此有必要制订《佛山市环境保护条例》，结合实际对国家、省有关法律法规进行制度补缺，对有关条款进一步细化和完善，并将佛山已在探索的环境保护政策、制度和措施予以固化，给予充分的法律支持。

　　三水环保局也提出，希望针对陶瓷等能源消耗大企业特点进行环保立法，通过立法限制重点行业排污，促进产业升级、改造和推进清洁能源的使用，使立法具有地方特色。

　　猜想2治水治气或制定新法规

　　除了可能会制订《佛山市环境保护条例》这样“大”的法规，也许还会针对治水治气制订针对性法规。

　　对外地黑烟车没有处罚权，就是近年来佛山环保执法遇到的最大障碍之一。目前，黑烟车上路被抓将被罚200元扣3分，不过这仅对本地黑烟车有效，对于外地黑烟车却没有效力。市环保局表示，希望佛山通过立法，制定《佛山市机动车排气污染防治管理办法》，加大对路面行驶黑烟车的处罚力度，进而从法律上保障地方政府正常开展和推进治理黑烟车和淘汰黄标车工作。

　　而在河涌治理方面，佛山河涌众多，大部分仍为重度污染，治水任务艰巨。市环保局表示，佛山河涌环境保护涉及各级政府及职能部门，职责有待进一步清晰，对河涌污染行为的处罚措施也需要强化和明确。通过制订《佛山市河涌环境保护条例》，一方面将摸索出来的水环境整治管理经验进行固定，长期指导实践;另一方面，结合正在推行的村级工业区的整治，进一步明确部门职责及村居环保责任追究，建立更加完善的长效监督管理机制。

　　历史文化领域

　　猜想3历史文化街区规划或有法可依

　　佛山历史悠久，文化底蕴深厚，1994年被纳入全国第三批“历史文化名城”。一直以来，佛山在保护方面做了大量的规划研究，并以政府规范性文件的形式公布。

　　佛山市文广新局介绍，这些政府规范性文件的公布，对加强历史文化名城的保护起到一定作用，但政府规范性文件跟地方法规的约束力毕竟不同，缺乏相应法律约束，导致在城市建设过程中，对文物、历史建筑和历史风貌破坏的现象时有发生。以立法的形式加强佛山的历史文化保护，能够更好地完善历史文化名城保护的实施机制，更好地协调保护与发展的关系。

　　继承和弘扬民族传统优秀文化，促进名城持续发展，迫切需要出台相关法规，依法处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系，保护历史文化街区、历史文化名镇名村等。

　　当中的重点，会规范历史文化街区、名镇、名村的申报和批准，并对它们的规划发展制定强制的保护措施，如约定保护时间、原则、内容、开发强度等，让历史文化街区规划发展有法可依。

　　猜想4古村落和文物亟需法律保护

　　佛山拥有一大批岭南传统特色鲜明、历史文化底蕴厚重、民俗风情活动丰富的古村落，它们是不可再生的文化遗产资源，通过立法加强对古村落保护，显得迫切需要。而在文物保护方面，改革开放以来，在城市基本建设和改造中，不同程度地出现了对文物、历史文化名城及大遗址的破坏现象，对文物资源存在重利用、轻保护、重经济效益、轻社会效益的倾向，文物保护工作中人、财、物的投入不足。

　　目前，佛山拥有全国重点文物保护单位7处，省级文物保护单位44处，市级文物保护单位260处，历史文化遗产丰厚，迫切需要制定相应的文物保护管理条例，对于破坏文物的情况，能够运用法律手段进行处罚，以确保佛山文物的保护和传承。

　　立法猜想

　　城市建设领域

　　猜想5 三旧改造政策有法律依据

　　佛山是全国第一个明确提出“三旧改造”的城市，从2007年至今已经走到了第9个年头，如今的三旧改造，已如大河奔涌，冲击着城市的各个角落，包括瑞安、新鸿基、万达、万科、碧桂园、绿地、星星、广佛智城在内的诸多开发商被这股浪潮裹挟，通过拿地、租地等多种形式进行开发。

　　去年年底，市委书记刘悦伦接受采访时表示，上级要求佛山在全省甚至全国率先推进“三旧”改造，但“三旧”改造目前只有政策，没有法律。部分政策，如“三旧”改造的工业用地可以改变性质;“三旧”改造在有条件、有前提的情况下，可以进行协议出让……类似这样的政策暂时都没有法律依据。

　　城市建设中的三旧改造立法，是刘悦伦认为比较突出的一环，因此，在获得地方立法权以后，关于三旧改造的立法也会相应推动，通过立法和改革的互动，来实现为改革保驾护航。

　　食品安全领域

　　猜想6 食品安全立法让吃更放心

　　去年两会，佛山提出用3年时间打造全省首个食品安全示范市，为广大群众提供一个放心的食品安全环境。然而，对于维护食品安全的举措却一直受制于法律的不完善。

　　市食安办副主任申放介绍，2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布实施。该法中存在着大量诸如“具体管理办法由国务院规定”、“具体管理办法由省、市、自治区人大常委会依法制定”的规定。但由于各种原因，有权立法的主体迟迟未能出台有关的实施细则，导致部分食品安全问题由于无法得到明确法律支撑而没有得到解决。

　　缺少地方立法权一直制约着佛山食品安全工作的发展。比如，佛山推行的肉品统一配送工作，能有效地堵截私屠滥宰肉品流入市场。但由于佛山并没有立法权，不能通过立法的手段来推行该工作，导致了监管部门缺乏有效的法律依据，难以对销售非统一配送的肉品的行为进行限制或者处罚，执法行为存在较大法律风险。同时，由于缺乏顶层设计，佛山周边的城市没有实施肉品统一配送工作，非统一配送肉品从周边城市流入佛山也制约着该工作的开展。在这个问题上，刘悦伦在公开场合提到，在佛山获得地方立法权以后，需要为食品安全立法。

　　社会治安领域

　　猜想7 防物流寄递犯罪 或需实名邮寄

　　今年4月，佛山禁毒支队有关负责人曾说，目前通过物流等方式贩卖毒品的案件有高发趋势。因佛山地处珠三角腹地，经济发达，物流便利，犯罪区域跨度大，物流犯罪风险低，给毒贩带来了便利。针对物流寄递行业管理，市公安局有关负责人表示，全市现有各类物流寄递企业2217家，物流寄递行业存在着发展不平衡、市场秩序不规范等问题，迫切需要通过地方立法规范物流寄递业安全管理事项，明确在物流寄递业中实行收寄验视制度、实名登记制度、情况报告制度、安全责任制度、服务管理制度、举报奖励制度、责任倒查制度等。

　　猜想8 流动人口及出租屋登记有法可依

　　佛山市公安局有关负责人表示，现在的流动人口管理涉及多个部门，迫切需要通过地方立法完善流动人口信息登记制度，实现各部门信息资源共享。此外，目前佛山全市现有40多万栋出租屋，部分出租屋主不主动向公安机关登记备案，不按规定审查登记承租人的身份资料，甚至以“时租”、“日租”等形式变相非法经营旅业，而现有的法律法规和规范性文件对出租户的义务和责任规范不清，处罚力度不够，导致管理难度大，给治安管理带来很大压力。

　　物业管理领域

　　猜想9 修订物业管理条例、明细权属

　　一直以来，佛山市未有相应的法律条文对小区物业共有部位、共用设施设备和相关场地的产权进行明晰(比如会所、游泳池、人防车位等)，导致在管理使用上，开发商、物管和业主常常发生纠纷，相关管理部门在调解中无法可循，三者间关系愈发紧张。而一个物业管理区域内的问题，就可能涉及到城管执法、公安、消防、环保、市政、卫生、国土等与民生息息相关的公用企事业单位。

　　住建部门是物业服务企业的行业主管部门，但现实是，一旦发生在小区的行政管理和民事纠纷，往往要由住建部门进行处理，没能把行业管理和社会管理区分开来。此外，现行的《佛山市物业管理办法》不完善，在管理上存在空缺，对其进行修订，提升到法律层面较为迫切。其中包括，推进物管条例等法规修订，在管理体制上，改变现有各部门分散管理的局面;完善业委会的相关法律法规，推动业委会发展;制定相关的法律条文对小区配套公共设施的建设和管理进行规范，明晰权属，为行业管理提供合法依据，以缓和矛盾。

　　来源：南方都市报