村民自治？！三水设立“小人大”，你知多少！

　　9月23日，三水区白坭富景社区祠巷村陈氏大宗祠。作为村组两级村民议事会的配套组织，2013年当地组建乡贤慈善会，筹得善款900多万元资金，成功将陈氏大宗祠打造为全区最大的村级文化活动中心。

　　●白坭岗头村村民议事会，25人代表村民话事

　　●基层治理“三权分设”，白坭经验将全面推广

　　一个有6800多选民的村委会，由原6个村委会合并而成。以往每逢换届选举，由于各方利益和传统观念等缘故，都会出现争执不休的难产局面，往往要选两三次才能完成。但自从成立了村民议事会后，去年史无前例地一次性完成了选举。

　　这一变化发生在三水白坭镇岗头村。已连任五届岗头村村委会党委书记的梁汝灿说，议事会成员都是各方面的精英，既有党代表、人大代表，也有德高望重的村民代表、身家不菲的企业家，他们身上均具有普通农民的特质，有时发生争论声音会很大、面红耳赤。政府层面称其为“小人大”，但他更倾向称之为村里的“智囊团”：能收集到村民更多的意见建议，并提供更多思路，决策着村中大至农业生态园区的配套建设、小至路灯绿化建设等事务。

　　村民如何看待这种村民自治“小人大”?南都记者近日走访三水多个村居，多名村民认为，村民议事会决策后，有村委会执行和村务监督委员会监督，办事程序更规范透明，村里财务更加清晰，能避免“一言堂”，能提高办事效率，更好地维护群众利益。

　　改革

　　打破“一言堂”的局面村里权力相互制衡

　　2013年9月，三水启动新一轮农村综合改革，重构基层农村发展和治理架构，激发农村发展活力。在此背景下，三水区以白坭镇为试点，以创新农村基层管理体制和服务机制为核心，以完善村级民主决策机制为突破口，建立“村为核心、组为基础、两级联动”的行政村、村民小组两级议事会，以此引领基层社会治理重构工作，吸纳各种社会力量和资源参与农村社区建设和基层社会治理，以打造村民自治“小人大”。

　　“我们建立了村民议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督的三权分设机制。”三水区民政局相关人士表示，村委会村民议事会由村民(代表)会议授权，村小组议事会由村民小组会议授权，在授权范围内行使村(组)自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定本村(组)日常事务，相当于村、组两级村民自治的“小人大”。

　　三权分设与改革前有何不同?区民政局人士介绍，三权分设机制就是为了打破村里“一言堂”的局面。改革之前的这三权，很容易集中在少数村领导手中，导致有些村里出现矛盾。改革后的三权分设，有个权力的相互制衡作用。

　　除了决策执行，仍需监督。据三水多名议事会成员介绍，村务监督委员会成员一般设为3名村民，这3人不能是议事会成员，必须独立行使权力。比如，当议事会决策出一项议题后，监督委员会就会对议题的解决进度、资金使用情况明细以及大型工程是否有招投标等进行监督。

　　白坭镇作为试点区域，两年来，72个村小组基本实现村民小组议事会全覆盖，在农村社会基层治理方面探索出了一条新途径。今年，三水决定复制白坭镇基层治理的成功经验，以点带面在各镇街全面铺开村(组)议事会的运作，发挥民主议事决策作用。“三水的基层治理探索工作有意义，有成效，应好好总结并大胆推广。”今年3月18日，国家民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生以及省、市有关领导到三水白坭、乐平等地开展创新基层治理专题调研，众人对三水纷纷点赞。

　　实践

　　每月一次的议事会商讨村中实际问题

　　9月17日上午9时许，岗头村25名议事会成员陆续抵达议事厅会场，他们的穿着很随意，大都是普通村民的形象，天热时，甚至有成员还会穿着短裤、拖鞋前来。见人员到齐，负责主持的村委会党委书记的梁汝灿率先发言，“现在村委会已收到多个村小组的议题，今天大家一起逐个讨论下，看是否可行?如何去解决?”这样的议事会，自2013年8月起，在岗头村委会每月都要举行一次，主要集中在中下旬阶段，无固定日期。梁汝灿说，岗头村委会管辖着20个村小组，这些成员身份多样，且均是各方面的精英，相比之前村委会议，能更好地收集和反馈各方面的意见和建议。

　　通常每次会前，村委会会把议题的填写表格发给各议事成员，以便他们把收集到的信息递交给村委会。“跟人大代表提交议案的程序差不多。”梁汝灿说，对于收集到的议题，他会根据重要轻缓程度先进行筛选，并对同类议题进行归纳梳理，把每次会议的议题控制在10个左右。如果一次讨论太多，主题太分散，不利于集中先解决紧要的事情。“会议须有三分之二以上成员到会方能举行，议题表决时，由到会成员过半数通过，表决结果公开计票，当场公布，并在村公开栏予以公告。如解决不了，我们还会邀请政府相关部门前来听会，并提出相关建议。”

　　当天会上的议题，主要是关于村中道路不堪重负，且长期给村民带来安全隐患。成员们讨论时，村小组组长梁世辉说，村道两旁有幼儿园并聚集着大量村屋，来往人员较多，路上常有大量外地大货车通行，且车速很快，道路被压烂不说，给村民也带来了很大的安全隐患，村民反应很强烈，要求村里采取一些措施解决。说到激动处，他声音很大，用手比划着。

　　“这确实是个问题，关系到村民的安全，应该引起重视，一旦发生事故就麻烦了。”与会成员大都表示赞同。举手表决后，议题很快就通过了，随后大家又开始商讨解决之策，最终形成了两套解决方案，一是先发一份通知到附近的各大工厂和单位进行告知;二是告知无效后，在村出入口设置一些障碍，禁止大货车通行。

　　截至目前为止，岗头村委会已讨论决策过80多件议题。“大多数时候，大家意见还是统一的，很快能形成决策，但有时也会出现分歧，尤其是涉及到村中利益的问题，争得面红耳赤，相持不下。”梁汝灿举例说，去年有次大家讨论白坭镇农业生态园区的配套建设问题，有成员认为既然这个生态园挂的是镇里的名头，配套工程的建设及费用就应该由镇里来负责承担，村委会不应该出钱。但也有成员认为，名头虽然是镇里的，但土地是属于自己的，按理应该村里去办。“最后，我们还是统一了意见，以自身为主去开发建设，争取到镇里拿一些补贴。”

　　关注

　　程序规范透明避免“一言堂”

　　岗头村的村民议事会只是三水众多议事会中的一个缩影。经民政部门调研，三水经过合村并组等农村基层改革后，普遍存在村大、代表多，缺乏村民参与议事决策的有效平台，导致“村民自治”逐步演变成“村干部自治”，乡村议事决策欠民主、欠规范等实际问题。

　　在这些现实因素下，村民议事会应运而生。“农村基层自治开会难、决议难，不公开不透明的现象常常被诟病，村民议事会的产生会引导群众参与议事，从而形成多元议事、科学决策的最佳形式。”梁汝灿回顾岗头村的实践经历时举例，现在的岗头村委会于2005年4月由原来岗头、新生、大岗、蓬村、解放沙、凤果6个村委会合并而成，有6800多名选民。由于村民传统观念和自身利益的原因，2014年前，每次换届选举都是难点村，都选自己区域的人，往往需要两三次选举才能成功。“现在村委会的议事会成员中，合并前那些村委会都有人员在内，遇到不理解的村民，成员们会去做解释和思想工作，去年一次性就完成了选举，办事效率得到了极大提升，也消除了很多矛盾，提升了村民的凝聚力。”

　　但也有村民指出，这种议事会，其实与之前的村民代表会基本相似，权力还是集中在议事会成员手中，普通群众难以感受到其变化。“议事会成员既可以将日常收集到的社情民意作为议题提交，也可以在会议召开前就会议议题广泛征求村民意见，并在会议讨论时反映村民意见建议，村民参与性加强。”三水区民政局相关负责人表示。此外，村民议事会对村民(代表)会议负责并报告工作，接受村民(代表)会议监督，村民(代表)会议有权撤销、变更村民议事会不适当的决定，村民小组会议有权撤销、变更村民小组议事会不适当的决议。

　　“程序更加规范透明、监督也更加有力，而让各类群体代表都能参与到农村事务的治理中来，扩大了议事人员的参与面，有序地表达各界人士的声音，这样也能避免一言堂的局面。”三水区民政局副局长禤显球说，推进村民议事会，关键是选好人、授好权、开好会，即选拔有公心、有代表性的人进入议事会，严格按规则组织议事会运行，逐渐摆脱了此前基层自治中存在的尴尬和困境，提升决策准确性和效率。

　　此次走访中，不少村民都表示，议事会的成立有利于改变以往“闭门决策”、“个人决策”的弊端，“建立村民议事会的方向是好的，决策的成员多，大家能集思广益，避免一言堂出现，而监督也到位，村干部想牟取私利都难。”西南街道五顶岗村党委书记陆应才表示，但具体到实际操作过程中，议事会制度能否长期坚持，形成常态，关键点在于对群众所反映的问题和意见诉求能否及时有效地进行解决。

　　推广

　　白坭落实20民生微实事试点经验三水全区铺开

　　经过2年来的试点，白坭模式的成功探索，得到了上级部门的认可。议事会的成立，规范了议事程序，探讨的议题更加集中，提高了民主决策的准确率和效率。这最直接地体现在有效推进了民生实事，白坭镇的2村1居通过议事会决策，2014年顺利推进落实了20项民生微实事，总投入427.79万元，其中争取了区财政资金142.37万元。

　　今年，三水决定复制白坭镇基层治理的成功经验，以点带面在各镇街全面铺开村(组)议事会的运作。年初起，三水区民政局到乐平镇、西南街道等各镇街举办村民议事会成员培训班，参加培训人员达1200人。在乐平、云东海的培训班上，作为培训师梁汝灿对议事会的产生、运作以及成效等方面做了介绍，“在开展的过程中，一定要不断提高村民议事会成员的身份认知、改革意识，明确‘议什么、怎么议’，并制定议事约请制度，提高议事实效，从而推动基层社会村民自治。”

　　白坭经验传到了西南街道。在五顶岗村委会内，五平方空间议事厅已开始启用，墙上张贴着组织架构一览图。议事成员包括村委会干部、村小组正副组长、村民代表、人大代表、政协委员以及外来工代表。该村是西南最大的一条村，有22个村小组，议事会成员有31人，代表着各个群体的利益。

　　“议事会的产生确实提高了办事效率。”五顶岗村党委书记陆应才说，五顶岗村是中国(三水)国际水都饮料食品基地的所在地，随着水都基地的发展，该村八成的村民成了“全征地农民”。为解决提高村的集体收入、农民就业问题，去年年底的一次议事会上，他抛出议题，当场得到了成员们的响应和建议，很快决策出了要建立村企合作平台的模式，也得到了三水区委书记苏伟波的肯定。

　　三水区民政局近日召开的新闻发布会上透露，今年将继续推动村组两级村民议事会在全区48个村委会、870个村小组的全面运作，要求7个镇街各打造2个村民议事示范村，目前该项工作已进入收尾阶段，计划在本月下旬组织验收，以尽快发挥示范村的带头作用，以点带面地进一步提升全区基层民主议事决策水平。

　　问题

　　个别流于形式权限或有重叠

　　作为农村社会基层治理的一条新途径，村民议事会在推进过程中，也遇到一些问题。比如，有个别示范村(组)议事会成效不佳。“个别镇街道的有关领导对村民议事会不够重视，认识不到位，措施不落实，致使个别示范村(组)的村干部仍然对村民议事会认识模糊，执行力弱，将议事会流于形式，忽悠了事，未能真正常态化运作并发挥作用。”三水区民政局表示，在检查中，还发现有议事会资料不规范的问题，如有些村(组)议事会授权决定的文件没有明确通过什么会议表决通过和具体实施时间，个别议事会议事办法仍然显示是“讨论稿”等。

　　对此，三水区民政局表示，已建议各镇(街)组织村(组)议事会记录员集中培训，规范村民议事会和村务监督委员会等会议记录，并组织了各镇街示范村(组)交流学习互动，引导示范规范运作，整理好有关档案资料。“根据示范村(组)议事会检查验收的评分标准，在11月底组织区督导组成员实地考评示范村(组)推进村民议事会工作，并及时通报考评情况。”

　　此外，村民议事会与村民代表大会，两者在权限上是否重叠?有村民认为，村民代表大会本身对涉及村民利益的事务具有决定权，现在全部推行村民议事会，那村民代表大会显得不再像以前重要了。“从过去若干年的经验来看，村民自治最大的问题，就是一旦选出村委会，村委会掌握了很大权限，包括涉及村民利益的村代会是否应该召开、何时召开。而村民议事会的出现恰好可以规避村代会一旦受到干扰所产生的‘村委会一言堂’弊端，不失为村民自治这个良好愿望的可行性载体。”有专家解释称，在村内公共事务的决策上，二者确有功能重合，但在现有法律制度的框架下，村民议事会无法取代村民代表大会的选举功能。

　　观察

　　跟进实施决策 延伸出“两会”

　　村民议事会决策出了一项村中事宜，后续怎么去跟进实施，是摆在成员们面前的一道难题。“三水目前已建立起119个家乡建设委员会和122个乡贤慈善会，覆盖面遍及全区基层各个角落，作为村组两级村民议事会的配套组织。”三水区民政局基层政权科科长陈福珠解释：“比如现在村里要做一项工程，就由议事会负责决策，家乡建设委员会负责规划和监督，乡贤慈善会则可以向村中的热心人士筹款。三者互相配合，共同推进这项工程。”

　　三者的功能定位，在白坭富景社区祠巷村的陈氏大宗祠的大修上体现得最为淋漓尽致。2013年，富景社区组建乡贤慈善会，筹得善款900多万元资金，成功将其打造为全区最大的村级文化活动中心。在此过程中，家乡建设委员会自发对整个工程进度实施全面良好的监督和管理。2014年底，富景社区被国家民政部授予“全国和谐社区建设示范社区”称号。

　　“我们家族中有位陈姓乡贤，他在三水经商多年，主要以房地产开发为主，祠堂修缮时，他个人捐款了200万元，而一些港澳乡亲，也都捐了款。”村民陈达荣说，陈氏大宗祠集岭南古建筑艺术之大全，占地面积4000平方米，是三水面积最大的宗祠;长达78米的7本族谱，记载700年来25世代族人历史。通过乡贤会，陈氏族人四方筹钱，斥巨资修复，还原了大宗祠昔日风光。

　　“白坭是三水力推‘新祠堂文化’的一块试验田”。白坭镇有关负责人介绍，陈氏大宗祠目前有龙舟协会、书画协会等14个协会进驻，而岗头村委会凤果村民小组发挥村民议事会议事决策作用，并充分调动乡贤慈善会、家乡建设委员会的积极性，筹集了500多万元资金重建周氏宗祠并配套文化活动中心项目，不断推动和完善了基层治理新模式。

　　以岗头文化楼工程为例，该项工程是岗头村村民议事会第二次会议上提出并投票表决通过，由家乡建设委员会制定建设方案，预计投入120万元建成包括图书室、文化活动室、表演厅等在内的1000平方米综合楼。由乡贤慈善会制定资金筹集方案，负责资金筹集、使用，并成立财务监管小组监督。

　　据三水区民政局统计，近年来，全区乡贤慈善会共筹集资金3100多万元，其中2015年共筹集资金近700万元，家乡建设委员会共实施80多个项目，完成20条新农村建设工程。南都记者走访发现，这样的乡贤慈善会在三水的村组两级中，已很普遍。像西南五顶岗村周灶村小组的世传潘公祠旁，就挂着村民议事会会议室、乡贤慈善会，家乡建设委员会三块牌子。“村里要建一些大的民生工程，如果资金不够，我们就会通过乡贤慈善会尽量去筹一些。”村小组长潘深尧说。

　　特写

　　68岁议事会成员：

　　串门听乡里意见，穿着拖鞋会上激辩

　　白坭岗头村委会横村有人口500多人，是三水一个普通的村庄。68岁的刘锡桓在村里德高望重，大家都很信任他，平时村民间有些矛盾，也是请他来主持协调。村民议事会成立后，他也是其中8名成员之一。

　　“我年纪大了，但大家选举我出来为村里干点事，我也不好推托。”刘锡桓说，村里现在每月要举行一次议事会，8名成员会把村民反映上来的事以及到各家串门听到的事拿出来供大家商量讨论，能解决的就尽量及时去解决，不能解决的就以议题形式递交给村委会的议事会上，“都是村里人，对村里的人和事很了解，一般有什么事，大家很快都会知道，这便于我们去收集一些民意。”

　　8名成员都是村里的村民，平时大都是以耕田、养鱼、养鸡等养家糊口。每次开会时，大家也没太多讲究，当天怎么穿着就怎么来，穿拖鞋短裤之类的是家常便饭，抽烟的人也可以抽烟，更像是一群乡里乡亲的小聚会，“会上，有时因为意见出现点分歧，也会出现激烈争论，但大家都是为村里做事，沟通、解释后基本能达成一致。”

　　“我们都是凭着为村里做点事的心态去做事的。”刘锡桓说，村里创建卫生村、文明村、修路等事，成员们跑来跑去跟进展，跟质量，一旦出现问题，不好向村民交代，“成员们都有自己的事干，当了议事会成员要处理很多事，耽搁很多时间。而且年工资只有1200元，如果不是为了村里发展，不是凭责任心，是没有人愿意干的，这点钱能干什么?”除了处理村中大小事务外，现在乡里乡亲间发生一些矛盾，成员们也会参与化解、说服，而靠的就是德高望重，大家信得过的口碑。

来源：南方都市报